L'existence d'un budget propre à l'Union européenne, distinct de celui des États membres, et le fait qu'une autonomie de gestion soit accordée aux institutions européennes sont deux éléments qui plaident par essence en faveur de la création d'un organe de contrôle externe spécifique pour les recettes et les dépenses communautaires.

La création d'une Cour des comptes européenne a coïncidé avec deux événements particulièrement importants, à savoir l'élargissement des pouvoirs du Parlement européen en matière de contrôle budgétaire et le financement intégral du budget de l'Union européenne par des ressources propres.

A propos du premier point, il faut souligner qu'en vertu du même traité qui a institué la Cour des comptes européenne, le Parlement européen est devenu l'autorité compétente pour donner décharge à la Commission sur l'exécution du budget, dont celle-ci est responsable.

Aux ressources propres existantes (droits de douane et prélèvements agricoles) est venue s'ajouter la ressource propre TVA, fondée sur la détermination d'un taux uniforme appliqué à l'assiette de la TVA des États membres. Cette dernière ressource, prévue à l'époque pour 1975, n'a vu le jour en fait que quelques années plus tard et a été suivie d'une quatrième ressource propre calculée sur la base du produit national brut.

Un contrôle étendu et plus approfondi

Parallèlement à l'accroissement des ressources propres et à l'attribution au Parlement européen du pouvoir de donner décharge sur l'exécution du budget, il était impératif de procéder à un changement qualitatif du contrôle externe de ce dernier, lequel était alors exercé par une Commission de contrôle (pour le budget général) et par un Commissaire aux comptes (pour le budget de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, CECA).

Aux plans fonctionnel et structurel, la création d'un organisme disposant de moyens appropriés s'imposait. Sous l'impulsion du président de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen, M. H. AIGNER, qui avait dès 1973 plaidé avec vigueur pour un organe de contrôle au niveau communautaire, la Cour des comptes européenne a été instituée par le traité de Bruxelles du 22 juillet 1975. Entrée en fonction en octobre 1977, la Cour des comptes européenne a été élevée au rang d'Institution le 1er novembre 1993 avec l'entrée en vigueur du traité de Maastricht. En matière de pouvoirs de contrôle, cet organisme s'est vu reconnaître le droit d'organiser ses vérifications de manière autonome et de les étendre formellement au domaine de la bonne gestion financière (ce qui n'est pas encore le cas pour toutes les institutions de contrôle nationales, ICN).

Toutes ces dispositions devaient garantir pour les ressources communautaires croissantes un contrôle au moins équivalent à celui exercé sur les budgets nationaux par les ICN. En même temps, les contrôles opérés devaient permettre à l'institution de contrôle de formuler des propositions susceptibles d'inciter non seulement l'institution responsable de la gestion (la Commission), mais également le législateur (le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen).

En réalité, la création de la Cour des comptes européenne illustrait l'exigence d'une conscience financière, expression employée par le président de la Cour de justice européenne de l'époque, Monsieur H. KUTSCHER, pour la définir lors de son instauration, en octobre 1977.

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Structure de la Cour des comptes européenne

Les Membres

La Cour des comptes européenne est organisée et agit en collège. Le traité CE fixe à quinze le nombre des membres de la Cour. Les membres sont nommés pour une période de six ans (renouvelable) par le Conseil de l'Union européenne, statuant à l'unanimité après consultation du Parlement européen.

En ce qui concerne les principes qui président à cette nomination, le traité CE mentionne en particulier trois types de critères: la compétence, l'indépendance et l'exercice des fonctions à temps plein.

Les membres de la Cour des comptes européenne sont en fait choisis parmi des personnalités appartenant ou ayant appartenu dans leurs pays respectifs aux institutions de contrôle externe ou possédant une qualification particulière pour cette fonction.

Les membres doivent offrir toutes les garanties d'indépendance et, dans l'accomplissement de leurs devoirs, ils ne peuvent solliciter ni accepter d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucun organisme. Ils doivent s'abstenir de tout acte incompatible avec le caractère de leurs fonctions.

Pendant la durée de leur mandat, les membres de la Cour des comptes européenne ne peuvent exercer aucune autre activité professionnelle, rémunérée ou non.

Le Président

Le Président de la Cour des comptes européenne (depuis le 18 janvier 1996, M. Bernhard Friedmann), élu par ses collègues pour une durée de trois ans (renouvelable), veille au bon fonctionnement des services et au bon déroulement de l'activité de la Cour ; il représente cette dernière à l'extérieur, en particulier pour ce qui concerne les rapports avec les autres institutions européennes et les ICN.

L'organisation interne

En vertu de l'autonomie dont elle dispose en matière d'organisation, la Cour des comptes européenne adopte son propre règlement intérieur. Pour l'exercice des fonctions de contrôle, des Groupes d'audit sont constitués qui répartissent les compétences respectives entre les membres qui les composent et ont principalement pour fonction de préparer les délibérations de la Cour.

La sauvegarde du caractère collégial de la Cour impose toutefois que les membres restent responsables devant elle pour ce qui concerne la conduite des secteurs qui leur sont attribués et, en particulier, que ce soit la Cour en tant que telle qui décide de la suite à donner aux observations résultant des contrôles, et qui donc adopte les rapports annuels, les rapports spéciaux ou les avis.

Le nombre total des emplois (permanents et temporaires) pour l'ensemble des catégories professionnelles est d'environ 500 personnes. Comme c'est le cas pour les autres institutions européennes, la répartition des fonctions du personnel tient compte du contexte multilingue dans lequel travaille la Cour des comptes européenne.

La Cour des comptes européenne a son siège à Luxembourg.

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Le budget de fonctionnement

En 1996, les crédits inscrits à la section du budget général de l'Union relative à la Cour des comptes européenne, section gérée directement par cette dernière, représentent 56 Mio ECU, soit 1,3 % environ de l'ensemble des dépenses de fonctionnement des institutions européennes (ou 0,06 % du total du budget général).

Le contrôle externe de l'utilisation de ces crédits est effectué par les services de la Cour des comptes européenne chargés de vérifier les crédits de fonctionnement de toutes les institutions. Ce contrôle donne lieu, le cas échéant, à des observations dans le rapport annuel.

Pour garantir la plus grande transparence possible au niveau de l'exécution de la section du budget de la Cour des comptes européenne, un contrôle indépendant est effectué chaque année par une société d'audit privée. Les résultats de ce contrôle sont communiqués au Parlement européen et publiés au Journal officiel des Communautés européennes.

Le rôle de la Cour des comptes européenne dans le système institutionnel de l'Union

La Cour des comptes européenne opère ses contrôles et rend ses avis de manière indépendante et autonome, en décidant librement de l'organisation de ses propres travaux, et en particulier de la programmation de son activité de contrôle, du moment et de la manière de présenter les observations qu'elle entend formuler, ainsi que de la publicité à donner à ses rapports spéciaux et à ses avis.

Le traité sur l'Union européenne, entré en vigueur le 1er novembre 1993, a renforcé l'autorité et le caractère indépendant de la Cour des comptes européenne en lui conférant le rang d'Institution. Le nouveau statut de la Cour lui permet notamment l'accès aux diverses formes de recours ouvertes à toutes les institutions en vue de mieux garantir l'accomplissement de sa mission.

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La "conscience financière" de l'Union européenne

La tâche principale de la Cour des comptes européenne consiste à contrôler les finances de l'Union et à signaler les domaines où des mesures susceptibles d'améliorer la gestion doivent être prises.

Le traité CE prévoit que la Cour des comptes européenne assiste le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne dans l'exercice de leur fonction de contrôle de l'exécution du budget et, de manière plus générale, il stipule qu'elle peut présenter à tout moment ses observations sur des questions particulières et rendre des avis à la demande d'une des institutions européennes.

L'activité d'assistance du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne s'exerce principalement dans le cadre de la procédure de décharge sur l'exécution du budget, qui constitue l'occasion privilégiée de présenter devant les organes compétents les observations formulées par la Cour des comptes européenne dans son rapport annuel relatif à l'exercice clôturé. Immédiatement après son adoption, en novembre chaque année, ce rapport est présenté au Parlement européen par le Président de la Cour. Il est un élément fondamental de la décision du Parlement européen concernant l'octroi de la décharge à la Commission.

Le traité sur l'Union européenne a introduit un élément nouveau et essentiel à la mission de la Cour des comptes européenne, qui est désormais appelée à fournir au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen une déclaration d'assurance concernant la fiabilité des comptes, ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Elle est destinée à donner une assurance globale sur le fait de savoir si l'argent du contribuable européen a été employé comme il devait l'être. La première déclaration d'assurance fournie par la Cour porte sur les comptes de 1994 et a été publiée en même temps qu'un rapport spécial qui explique les travaux entrepris et les résultats obtenus. Au même titre que le rapport annuel, la déclaration d'assurance est un élément important de la procédure de décharge.

La Cour exerce normalement son droit de présenter à tout moment des observations sur des questions particulières par l'établissement de rapports spéciaux qui rendent compte des résultats de contrôles exécutés, généralement sur plusieurs exercices et dans des domaines spécifiques de gestion. Ces rapports font également l'objet d'un examen dans le cadre de la procédure de décharge.

En outre, les autres institutions peuvent demander à la Cour des comptes européenne des avis sur des questions particulières. Par ailleurs, l'avis de la Cour des comptes européenne doit impérativement être sollicité avant l'adoption de dispositions législatives à caractère financier, en particulier pour ce qui concerne les règlements financiers et la mise à disposition des ressources propres.

Une "procédure contradictoire" avec les contrôlés

Les observations de la Cour des comptes européenne, consignées dans les rapports annuels ou spéciaux, sont accompagnées des réponses de la Commission et des autres institutions concernées. Dès que les premières conclusions résultant du contrôle sont connues, la possibilité est offerte aux institutions contrôlées de justifier leur gestion et de formuler les réponses qu'elles jugent nécessaires. La Cour en tient compte avant d'adopter ses observations de manière définitive.

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Le contrôle des comptes, de la légalité et de la régularité, et l'examen de la bonne gestion financière

Les pouvoirs de contrôle de la Cour des comptes européenne

Conformément aux dispositions du traité CE, le contrôle opéré par la Cour des comptes européenne a lieu sur pièces et, au besoin, sur place auprès des autres institutions européennes et dans les États membres. Les documents et les informations nécessaires à l'exercice des fonctions de la Cour sont communiqués à celle-ci, sur sa demande et selon les cas, par les autres institutions européennes, par les ICN ou par les services nationaux compétents. Cela comprend en particulier l'accès aux documents comptables et administratifs -y compris les données des systèmes de comptabilité informatisée tant de la Commission que des États membres - en rapport avec les opérations du budget de l'Union.

La mission de contrôle

Conformément aux dispositions du traité CE, la Cour des comptes européenne examine les comptes des recettes et dépenses communautaires, contrôle la légalité et la régularité de ces dernières et s'assure de la bonne gestion financière.

L'objectif de l'examen des comptes est de s'assurer que ce qui est dû à l'Union, de même que ce qu'elle doit, est dûment constaté, enregistré, comptabilisé, perçu ou payé, mais aussi de vérifier que l'ensemble des opérations effectuées est étayé par des pièces justificatives et que les informations disponibles permettent aux autorités responsables de la gestion et du contrôle d'accomplir pleinement leur mission.

Le système comptable doit être conforme aux normes généralement admises et doit pouvoir s'appuyer, en particulier, sur des mesures et des procédures appropriées visant à garantir l'enregistrement de l'ensemble des opérations, la protection des biens patrimoniaux, ainsi que la prévention et la détection des fraudes.

En revanche, l'examen de la légalité et de la régularité porte avant tout sur le bien-fondé, par rapport aux dispositions législatives de référence (réglementation sectorielle, conventions, mandats, accords, contrats), de la constatation comme de la perception des recettes et, parallèlement, des engagements comme des paiements. Le contrôle de la légalité implique également - et là se situe un aspect fondamental de la mission de la Cour des comptes européenne - l'examen de l'ensemble de la gestion. Il ne s'agit donc pas seulement d'apprécier la conformité des recettes et des dépenses avec les dispositions législatives et réglementaires applicables, mais aussi de contrôler leur légalité par rapport au Traité et aux sources du droit dérivé (le budget et sa nomenclature, le règlement financier, la réglementation interne en matière de gestion).

S'agissant de l'examen de la bonne gestion financière, il est possible d'en identifier les grands axes; on notera qu'il vise traditionnellement à établir si les objectifs de gestion ont été atteints et, le cas échéant, dans quelle mesure et à quel prix. La Cour des comptes européenne a déjà eu l'occasion d'expliquer, par exemple, que la disponibilité de crédits sur une ligne budgétaire ne peut en aucun cas constituer en soi une justification suffisante pour utiliser ces crédits au mépris des principes de la bonne gestion financière.

Cette analyse doit s'appuyer sur un examen approfondi et une évaluation des mécanismes et des systèmes internes qui régissent les recettes et les dépenses contrôlées. En outre, elle doit tenir compte de leurs particularités et de leur nature, ce qui nécessite, en fonction du secteur contrôlé, l'analyse de données et d'informations variées, de données internes et externes à l'administration ou à l'organisme concerné, de données macro-économiques et d'études comparatives portant sur d'autres systèmes de gestion.

Plutôt que de chercher à imposer des critères de jugement, le contrôleur s'efforcera de vérifier dans quelle mesure l'administration responsable de la gestion s'est dotée d'instruments et applique des dispositions propres à atteindre les objectifs préalablement fixés.

Dans la pratique, le contrôleur doit examiner un nombre important d'opérations pour se former progressivement un jugement aussi objectif que possible, lui permettant d'exprimer un avis sur le degré de convergence entre le système tel qu'il est mis en oeuvre et les résultats visés. Il appartient également au contrôleur de déceler les insuffisances et les obstacles qui s'opposent à l'obtention d'un résultat optimal en mettant en évidence, par exemple, l'inadéquation entre les moyens et les objectifs, les insuffisances des systèmes, ou encore l'éventuelle contradiction avec des objectifs établis pour d'autres politiques. De cette manière, le gestionnaire dispose d'informations qui lui permettent d'adopter les mesures correctrices nécessaires.

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